中國經濟時報：以行業重組推進食鹽市場化改革

來源：中國經濟時報 作者：袁東明 李耀強

我國從1996年以來實行的食鹽專營體制保障了碘缺乏病防治的階段性目標，確保了食鹽供應安全和價格穩定。專營體制也產生了諸多與市場經濟不相適應的問題，政企不分、壟斷經營、產銷分離、區域封閉等，食鹽產銷企業也由此長期機制僵化、創新不足、缺乏活力。十八屆三中全會《決定》明確指出要“進一步破除各種形式的行政壟斷”，推進以“取消專營、政企分開”為核心的食鹽市場化改革已勢在必行。為確保改革后食鹽市場穩定和行業良性發展，需系統設計改革方案，統籌安排改革任務，既要解決好當前的突出問題，也要防范改革中可能出現的風險。為此，一是要分步驟分階段推進改革；二是要盡快構建起嚴格的市場化監管體系；三是要鼓勵和引導行業重組整合，形成幾家全國經營的大型食鹽企業。其中，行業重組整合應成為改革的基礎。

食鹽市場化改革需考慮當前的行業結構特點

我國是鹽業大國，產能近億噸，鹽行業長期處于供大于求的局面。全國現有298家制鹽企業，其中99家為食鹽定點生產企業，僅定點企業制鹽能力就高達4000多萬噸，2013年行業開工率不到70%。食鹽消費量長期穩定，工業鹽用量增長緩慢，如果沒有更趨嚴格的開采政策，鹽業產能嚴重過剩的局面會長期存在。

我國鹽業大而不強，制鹽和食鹽經營企業均存在“多小散亂”的問題，缺少品牌型大企業。全國制鹽企業年均產量不到30萬噸，企業間惡性競爭，價格低迷，全行業處于虧損狀態，僅食鹽定點生產企業有盈利。食鹽銷售專營以縣級為單位，全國共有2222家批發主體，年均銷量僅有4000多噸。中國鹽業總公司是行業內最大的企業，食鹽市場占有率也僅在16%左右。

專營體制下，食鹽市場省際分割、縣際分割，全國未形成一個統一大市場。目前已有一些省（市）實現了全部或部分省內垂直，即由省級鹽業公司集中省內資產，各市縣以分子公司形式進行區域專營。省際之間僅有中國鹽業總公司實現了部分區域的跨省經營。

預防“多小散亂”行業結構下市場化改革的潛在風險

當前我國鹽行業“多小散亂”的市場結構，會給市場化改革帶來一些潛在風險。

第一，食鹽安全將成為改革后的一個重大挑戰。過去依靠專營壁壘和以企業為主的“私鹽”稽查制度，將大量工業鹽、土鹽、硝鹽和廢渣鹽擋在食鹽體系之外，一旦市場放開，在價差利誘下，這些“私鹽”很可能會大量混入到食鹽市場。即便實行許可經營，如沒有嚴格的監管和執法配合，也很難將“私鹽”拒之門外。“多小散亂”的行業結構無疑將提高監管難度和監管成本，考慮到鹽業監管體系和監管能力的建設需要較長時間，特別是部分地方政府治理能力較弱導致市場監管空白，食鹽的安全風險將成為重大挑戰。

第二，碘鹽普及率可能會出現較大幅度下降。一是由于普通鹽成本顯著低于碘鹽，在鹽行業整體產能過剩、產銷主體眾多的情況下，普通鹽必然會沖擊價格較高的碘鹽；二是消費者對碘鹽認知還不成熟，尤其是在“碘鹽導致甲狀腺疾病”的不科學輿論誤導下，消費者會過多選擇普通鹽；三是邊遠和農村地區等碘缺乏病重點防控區域可能成為合格碘鹽空白區。

第三，國內鹽產業將受到國外大企業的沖擊。鹽是基礎性資源，關系國計民生，也是基礎化工原料。國際上，主要鹽資源被幾家大企業所控制，德國K＋S控制了北美、南美和歐洲的鹽業，印度塔塔集團和日本三友控制了印度鹽業，力拓、日本三菱、三井等控制了澳洲及墨西哥鹽業。與這些企業相比，我國鹽企業處于絕對弱勢：一是企業小而散，沒有形成合力；二是制鹽成本高，國外海鹽、湖鹽每噸3—5美元，國內井礦鹽每噸30美元。過去我國依靠專營壁壘把這些企業及鹽產品擋在門外。取消專營后，這些企業將會很快進入并占領市場，沖擊國內鹽產業。

第四，食鹽批發企業可能會出現大面積虧損和破產。專營體制下的食鹽批發企業基本都是國有獨資企業，歷史包袱重、人員負擔多、經營成本高、流通效率低。市場放開后，這些企業將出現大面積虧損和破產，絕大部分會面臨淘汰。將給各級政府帶來數萬人的職工安置和企業轉型等壓力。

建議以行業重組為基礎推進食鹽市場化改革

我國是一個嚴重的碘缺乏國家，食鹽被賦予了防止碘缺乏病的特殊功能，食鹽加碘將是我國一項長期國策。防止改革中的潛在重大風險，關鍵是要解決行業“多小散亂”的問題和出臺配套政策。建議在推進食鹽市場化改革過程中，以行業重組整合為基礎，形成若干家具有較大市場占有率的品牌企業，穩定市場供給，降低監管難度，同時配套建立基礎碘鹽的“托底”政策和碘鹽監管的質量追溯體系。

1.鼓勵和引導食鹽產銷企業重組整合，形成多家全國經營、產銷一體的大型食鹽企業。這是食鹽市場化改革的基礎。歐美日等主要國家和地區的食鹽市場基本都由幾家大企業控制，如美國6家、日本4家。取消專營后，行業重組整合既有必要，也有條件。地方政府普遍認為，取消專營后，現有的食鹽經營主體將成為地方負擔，亟須推進企業改革。行業重組宜采取市場化方式，形式可以多樣：一是央企與地方產銷企業間聯合；二是地方產銷企業間聯合；三是大型制鹽企業產銷聯合。中央與地方政府重點是加強政策引導和支持，鼓勵各地鹽企采取無償劃轉、出資入股、聯合重組等方式實現跨地區和跨所有制的整合。

2.建立基礎碘鹽保障制度，作為穩定碘鹽普及率的“托底”政策。一是確定基礎碘鹽品種，實行政府指導價；二是建立國家和地方基礎碘鹽儲備體系；三是落實邊遠貧困地區碘鹽供應補貼政策；四是邊遠及碘鹽重點防控地區市場可緩一步放開。

3.執行嚴格的監管制度，核心是建立從生產到銷售的質量追溯體系。要讓嚴格的市場化監管體系得以有效落實，一是要以行業重組為基礎，提高行業集中度；二是要利用信息化手段，建立起從生產源頭到終端銷售的全過程質量追溯體系。

4.配套出臺《食鹽企業準入標準》。準入標準用于保障食鹽安全而不是阻礙競爭，只要滿足準入標準就可以獲得進入市場資格。準入標準要以產銷規模、技術裝備水平、環境條件控制、質量安全保障、儲備經營能力等為指標。建議對銷區市場超過幾個省、食鹽產量超過一定規模的企業許可全國經營，達不到標準的設定期限，逐步淘汰。這樣做可以推動食鹽產銷企業加快市場化重組步伐。

（作者單位分別為國務院發展研究中心企業研究所、中國鹽業總公司）